環評審批文件是排污許可證核發必要條件？

2017年和2018年全國已完成火電、造紙等24個行業的排污許可證核發任務，今年應核發21個行業，明年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。排污許可證核發時間緊、任務重、企業多、情況復雜。在目前“放管服”的環境下，對環評審批文件是否作為排污許可證核發條件有較大爭議。筆者結合目前法律法規和工作實際，認為環評審批文件應作為排污許可證核發條件。

1 排污許可證是個什么“證”？

根據《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號），排污許可證是企事業單位在生產運營期接受環境監管和生態環境部門實施監管的主要法律文書。企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。生態環境部門基于企事業單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中事后監管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。

由此得出，排污許可證是排污單位的“身份證”，是載明排污單位對污染物排放及控制有關環保義務的法律文書，是對排污單位排污行為的約束，排污單位必須承擔按證排污的責任。排污單位只要按證排污就不應受到生態環境部門的懲處。

2 環評審批文件作為核發條件的法律依據是什么？

根據《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條，“建設項目環境影響評價文件審批文號”是排污單位應當提交的申請材料之一。根據該《辦法》第二十九條，“依法取得建設項目環境影響評價文件審批意見”是生態環境部門核發條件之一。

3 沒有環評文件能不能申領排污許可證？

未取得環評審批可以申領排污許可證。根據《排污許可管理辦法（試行）》第六十一條，對在2017年11月6日前已經投產、運營的排污單位，新建、改建、擴建建設項目未依法取得建設項目環境影響評價文件審批意見（即“未批投產”），排污單位承諾改正并提出改正方案的，環境保護主管部門可以向其核發排污許可證，并在排污許可證中記載其存在的問題，規定其承諾改正內容和承諾改正期限（改正期限為三至六個月、最長不超過一年）。

4 環評審批文件能否不作為排污許可證核發條件？

首先，“未批投產”是不是違法行為？

根據全國人大常委會法制工作委員會于2007年3月21日作出的《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號），關于建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目（即“未批先建”），同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的（即“未驗投產”），應當分別依照《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》的規定作出相應處罰。將“未批投產”分為“未批先建”和“未驗投產”兩種行為。

按照原環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2018〕31號），“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門應當遵守《行政處罰法》第二十九條的規定，不予行政處罰。同時還規定：建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態，因此，對違反環保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。

因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，“未驗投產”仍是應受到懲處的環境違法行為。《排污許可管理辦法（試行）》第六十一條也規定了對“未批投產”的懲處措施，由核發的生態環境部門依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條，責令限期改正，并處罰款。

其次，未取得環評審批文件投入生產違法行為的懲處措施是什么？

根據《環境影響評價法》第三十一條，建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上生態環境主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上生態環境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。

根據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。

再次，能不能給存在“未批投產”違法行為的排污單位直接核發排污許可證？

根據上述分析，對“未批投產”除依法處罰外，還應責令限期改正、停產生產。同時，沒有環評手續是“散亂污”企業的標志之一，對沒有環評手續的“散亂污”企業還應依法取締。

因此，對存在“未批投產”違法行為的排污單位，生態環境部門不能一方面核發排污許可證，另一方面予以責令停產，甚至關閉，讓排污許可與其他環保制度成為“兩張皮”，讓企業無所適從。在《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》沒有做出重大修訂前，筆者認為，環評審批文件還應作為排污許可證核發條件。 （作者單位：山東省青島市生態環境局西海岸新區分局）